Gästskribent: Richard Murray, fil dr i nationalekonomi, f.d. chefsekonom vid Statskontoret.
Olyckskorparna har länge kraxat att välfärden inte kommer att klaras framöver. När välfärdsstaten byggdes upp efter 1945 gjordes det med hjälp av kraftiga skatteökningar. Den samlade beskattningen i andel av bruttonationalprodukten (skattekvoten) ökade från 10 till 45 procent mellan 1950 och 1980. Det var då skolan, sjukvården, pensionerna, arbetsmarknadspolitiken, försvaret, polisen – ja, alla de offentliga tjänster som vi känner i dag byggdes upp.
Skattekvoten är 45 procent också i dag. Hur har då expansionen av välfärden finansierats? Från 1980 till 2017 har offentlig konsumtion (i fasta priser) ökat med 51 procent. Och transfereringar av alla de slag – pensioner, arbetslöshetsersättning, sjuklön m.m. har ökat med 105 procent (i fasta priser). Befolkningen har under samma tid bara ökat med 20 procent. Det har alltså skett en avsevärd ökning av offentlig konsumtion och transfereringar per capita utan att skattekvoten har behövt höjas.
Vad är det som möjliggjort denna expansion? Är det den ekonomiska tillväxten? När produktiviteten i näringslivet ökar så ökar också vinster och löner. Det ger staten och kommunerna ökade skatteintäkter, som möjliggör ökade offentliga utgifter. Det är en vanlig men därför inte desto mindre – med några reservationer – felaktig föreställning att ekonomisk tillväxt skapar resurser för den offentliga sektorn. Vad man glömmer bort är att offentliganställda då också vill ha ökade löner och att pensioner, sjuklön m.m. också behöver höjas för att grupper som lever på dessa inkomster ska hålla jämna steg med den förvärvsarbetande befolkningen.
Skattekvoten är direkt proportionell mot andelen av befolkningen som lever på inkomster som finansieras med skatt. Om vi leker med tanken att alla skulle ha samma inkomst blir skattekvoten:
Skattekvot= (Hela den vuxna befolkningen-Privat sysselsatta)/Hela den vuxna befolkningen[1]
Skattekvoten är 45 procent och inte 60 procent, som den skulle varit om alla privat och offentligt sysselsatta, pensionärer, arbetslösa, förtidspensionärer, m.fl. skulle haft samma inkomst. Skattekvoten kan hållas på 45 procent genom att offentligt anställda har ca 15-20 procent lägre löner än privat anställda och att pensionärer i snitt har 50 procent (många har mycket lägre) av förvärvsarbetandes inkomster och arbetslösa, sjuka, personer som lever på försörjningsstöd m.fl. har ännu lägre inkomster.
Vad denna ekvation säger är att ekonomisk tillväxt inte förbättrar finansieringen av offentlig verksamhet – om inte inkomstgapet för offentliganställda och pensionärer m.fl. ökar än mer i förhållande till privatanställda och om inte andelen privat sysselsatta ökar.
1980 låg lönerna i privat och offentlig sektor i genomsnitt i stort sett på samma nivå – sektorsvisa och yrkesmässiga skillnader förekom. Sedan dess har offentliganställda halkat 15-20 procent efter. Pensioner som tidigare utgick med 75 procent av sista lönen har tappat stort, liksom arbetslöshetsersättning, sjuklön m.m. Det har underlättat finansieringen av offentlig sektor avsevärt.
Sedan 1980 har antalet arbetade timmar i hela ekonomin ökat med 21 procent (2016)[2] och i näringslivet med lika mycket. Det har givetvis bidragit till att finansiera den offentliga verksamheten. Men samtidigt har antalet arbetade timmar i den offentliga verksamheten (inkl. privat, skattefinansierad verksamhet) också ökat med 21 procent, vilket gör att andelen privat (ej skattefinansierat) sysselsatta (räknat i arbetstimmar) i dag är lika stor som den var 1980. Och det beror i sin tur på att den s.k. försörjningskvoten inte har förändrats. Försörjningskvoten är antalet äldre och barn och ungdomar i förhållande till antalet i förvärvsarbetande ålder (20-64 år). Den avgör behovet av offentliga tjänster och transfereringar i förhållande till den totala befolkningen. Det är ju främst unga och gamla som har behov av offentliga tjänster och transfereringar. Så när befolkningen vuxit och antalet sysselsatta ökat så har behovet av sysselsatta i den offentliga sektorn vuxit i motsvarande mån. Det sysselsättningsökningen bidragit med har ätits upp den parallella befolkningsökningen.[3]
Svaret på frågan hur offentlig verksamhet kunnat byggas ut utan att skattekvoten behövt höjas 1980-2017 är således att det är genom att offentliganställdas löner har halkat efter privatanställdas och att levnadsstandarden för pensionärer, sjuka, arbetslösa och låginkomsttagare sänkts i förhållande till förvärvsarbetande. Vidare har vi haft turen att försörjningskvoten varit oförändrad (0,75) under hela denna tid. Detta tack vare invandring. Utan invandring skulle försörjningskvoten ha stigit och påkallat en högre skattekvot.
Jag påstår att det inte går att fortsätta på samma väg. För det första kommer försörjningskvoten att stiga. Statistiska centralbyrån prognosticerar att den kommer att stiga från 0,75 till 0,81 redan inom 10 år och att den därefter kommer att fortsätta att stiga till 0,85 till 2050[4]. Andelen anställda i vård, skola, omsorg m.m. måste då öka om inte produktiviteten i produktionen av dessa tjänster skulle öka. Så har inte skett så länge produktiviteten kunnat mätas.[5] Skattekvoten ökar uppskattningsvis 0,5 procentenheter för varje hundradel som försörjningskvoten ökar.
Många av de problem vi ser i dag i den offentliga sektorn är direkt relaterade till personalbrist – läkare och sjuksköterskor, kvalificerade lärare, personal i äldreomsorgen, poliser, officerare, domare och åklagare m.fl. Ska dessa verksamheter dessutom byggas ut går det inte att fortsätta sänka deras relativlöner. Skulle offentliganställdas löner höjas från 85 till 100 procent av privatanställdas löner skulle det kräva en ökning av skattekvoten med 2,5 procentenheter.
Kan vi sänka eftersatta gruppers standard ytterligare? Den allt skevare inkomstfördelningen i Sverige är främst förorsakad av att transfereringarna inte ökat i takt med den allmänna inkomstutvecklingen och av att kapitalinkomsterna ökat kraftigt. Det är den lägsta decilen som fått relativt mindre och den högsta decilen som fått relativt mer inkomster.[6] Den som vill höja transfereringsinkomsterna från i genomsnitt 35 procent av förvärvsarbetandes inkomster till 50 procent måste vara beredd att höja skattekvoten med 4 procentenheter. Att höja pensionärernas disponibla inkomster genom att sänka skatten försvårar bara det övergripande finansieringsproblemet.
Till dessa akuta finansieringsproblem ska läggas frågan om vad som är mest angeläget under överskådlig framtid – privat eller offentlig konsumtion? Sedan 1980 har volymen privat konsumtion per capita (hela befolkningen) ökat med nästan 60 procent. För förvärvsarbetande har inkomsterna ökat snabbare och för dem som lever på transfereringar har inkomsterna ökat betydligt långsammare.[7] Ökningen av volymen offentliga tjänster är förmodligen bara 20-30 procent pga. att produktiviteten (vissa kvalitetsförbättringar i exempelvis sjukvården och försämringar i exempelvis skolan oräknade) i den offentliga tjänsteproduktionen stadigt har minskat. Är det så vi vill fortsätta? Mer prylar, bostadsyta, resor, nya kök, restaurangbesök … eller utbyggd sjukvård, förbättrad äldreomsorg, barnomsorg, skola, högskola, kultur, kollektivtrafik, miljöskydd, klimatomställning?
Eftersatta grupper behöver helt klart ett lyft i privat, materiell konsumtion. Inkomstojämlikheten har förvärrats, det gäller främst för dem med de lägsta inkomsterna. Men för den stora majoriteten, vågar jag påstå, är det den typ av tjänster som främst den offentliga sektorn tillhandahåller som i första hand efterfrågas. Undersökningar för att utröna om så är fallet görs tyvärr inte så ofta. Den senaste svenska undersökningen gjordes 1975 och visade på en klar preferens för offentliga tjänster (det blev, som ovan framgått, tvärtom).[8] I länder där en stor del av dessa tjänster är privatfinansierade, dvs. att hushållen antingen betalar direkt ur fickan eller genom privata försäkringar, ökar dessa starkt. Det gäller t.ex. i USA.[9] I Sverige kan denna efterfråga inte göra sig gällande eftersom dessa tjänster inte tillhandahålls på en fri marknad. Skattefinansieringen utgör ett hinder.
I denna situation är högre skatter eller privat finansiering de enda alternativ som står till buds.
Avgiftsfinansiering av offentliga tjänster förekommer i dag i mycket ringa omfattning (jag bortser då ifrån s.k. egenavgifter i socialförsäkringarna, som är att betrakta som skatt). Ca. 4 procent av offentliga utgifter (socialförsäkringsutgifterna inräknade) finansieras med avgifter av olika slag: egenavgifter i sjukvården, parkeringsavgifter, teaterbiljetter, etc.
Avgiftsfinansiering skulle komplettera, inte ersätta skattefinansiering. Även i USA är nästan hälften av sjukvården, skolan och den högre utbildningen skattefinansierad. De nya avgifterna skulle komplettera nuvarande skattefinansiering och möjliggöra en utbyggnad och kvalitetshöjning av t.ex. skola, sjukvård och äldreomsorg.
Tjänster som det är obligatoriskt för medborgarna att ta del av – skola – lämpar sig inte för avgifter. Det gör däremot tjänster som är föremål för skiftande efterfrågan – primärvård, fritidsverksamheter, kultur, utnyttjande av vägnätet, m.fl. tjänster.
Så långt möjligt är det angeläget att vidmakthålla den generella välfärdspolitiken, dvs. gratis tillgång för alla medborgare till offentliga tjänster. Strävan bör vara att erbjuda alla medborgare en god basstandard på alla viktiga områden.
Det är komplicerat att utforma avgifter för offentliga tjänster av flera skäl. Avgifter kan stå i strid med målen för de offentliga verksamheterna, som kan gälla att uppnå fördelningsmål, ett effektivt utnyttjande av befintliga anläggningar (typ vägar), stimulans av viss konsumtion (kultur, fritids- och idrottsverksamheter), reduktion av miljöpåverkan (sophantering) m.m. Ett särskilt, mycket viktigt problem är att de som nyttjar offentliga verksamheter i stor utsträckning saknar egna inkomster och förmåga att betala (barn, gamla, sjuka, arbetslösa m.fl.).
När alternativ finansiering i form av avgifter diskuteras är det viktigt att komma ihåg att ”nollalternativet” – finansiering med skatt – också medför kostnader och målkonflikter. Inkomstskatter har en betydande överskottsbörda, dvs. förlust av samhällsekonomisk effektivitet. Konsumtionsskatter har ogynnsamma fördelningseffekter. Och ”gratis” tillhandhållande av offentliga tjänster kan också ha ogynnsamma fördelningseffekter (infrastruktur, högre utbildning, kultur, brandväsen utnyttjas mer ju högre inkomst ett hushåll har) och miljöeffekter (vägar).
Därför finns ett utrymme att diskutera privat finansiering och hur den ska utformas för att antingen bidra bättre till uppnåendet av målen eller för att motverka negativa konsekvenser samtidigt som den bidrar till finansiering.[10] Ett exempel är att låta gränsen för högkostnadsskyddet i sjukvården stiga ju högre en persons inkomst är. Det skulle förbättra fördelningseffekten. Vägavgifter förbättrar fördelningseffekten samtidigt som de motverkar miljöskador och förbättrar framkomligheten. För att undvika att ekonomiskt svaga grupper inte ska utnyttja tandvård, sjukvård, utbildning, bibliotek m.m. bör avgiften göras beroende av nyttjarens inkomst. Frikort upp till ett visst belopp, antal besök, lån eller liknande är en lösning på detta problem.
I de fall där den som när den nyttjar den offentliga tjänsten saknar inkomst eller har svag ekonomi kan obligatoriska försäkringar vara lösningen. De kan utformas för att gagna inkomstomfördelning. För att mildra ”skatteeffekten” av ett obligatorium kan man ge den försäkrade viss valfrihet i hur de inbetalda försäkringspremierna används – till arbetslöshetsförsäkring, utbildning, pension eller något annat. Äldreomsorg lämpar sig väl för försäkring: under livet vet man inte vilket slag av äldreomsorg man kan komma att behöva, därför är det bättre att betala en försäkring istället för att spara ihop till en äldreomsorg som man kanske inte kommer att behöva.
Privat finansiering i ordnade former eller höjd skatt – det är de alternativ vi har!
[1] Härledningen av denna formel finns bl.a. i R. Murray, Är tillväxten till gagn eller problem för välfärden, Ekonomisk Debatt 1/2019.
[2] Antalet sysselsatta har ökat med 14 procent.
[3] En viss ökning av förvärvsarbete har skett bland personer över 65 år. Skulle detta ske i högre grad skulle det mildra problemet med en åldrande, vårdbehövande, transfereringsberoende befolkning.
[4] Sveriges framtida befolkning 2018-2070, Demografiska rapporter 2018:1, Statistiska centralbyrån
[5] Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi har låtit göra de mest omfattande beräkningarna av den offentliga sektorns produktivitetsutveckling. För 60-70 procent av den offentliga konsumtionen beräknades produktiviteten falla med 1,5 procent per år under 70-talet, vilket beräknades höja skattekvoten med 5,7 procentenheter, och 0,4 procent per år under 80-talet. För 90-talet finns inga beräkningar. Statistiska Centralbyrån gör beräkningar för ca 60 procent av den offentliga sektorn sedan 2001. Dessa tyder på en viss uppgång i början av 2000-talet och därefter en nedgång till i dag. Eventuella kvalitetsförbättringar (sjukvården) eller kvalitetsförsämringar (skolan) som inte innefattas i måtten påverkar inte finansieringsbehoven.
[6] Lars Calmfors och Jesper Roine, Introduction I Increasing Income Inequality in the Nordics, Nordic Economic
Policy Review 2018
[7] Mot den reala ökningen på 105 procent av transfereringarna (1980-2016) ska först ställas en ökning av antalet pensionärer med 45 procent. Övriga bidragstagare (förtidspension, arbetslöshet, sjukförsäkring, arbetsskadeförsäkring, socialbidrag m.m.) ökade kraftigt under 1980-talet till i mitten av 1990-talet för att sedan gå tillbaka, men ligger enligt olika bedömningar fortfarande kraftigt över nivån 1980.
[8] Hans L. Zetterberg och Karin Busch, Allmänhetens prioritering av offentlig och privat konsumtion, i Offentlig sektor i tillväxt, Studieförbundet näringsliv&samhälle, 1975
[9] US Bureau of Labor Statistics 2017.
[10] I bilaga 7 till 2003 års långtidsutredning diskuterar jag utformningen av avgifter på olika offentliga verksamhetsområden i syfte att minimera målkonflikter av nämnda slag.